前 言

在過去20年里，城投平臺和土地緊密結(jié)合是各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中非常普遍的特征。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入“后半場”，傳統(tǒng)基建邊際效應(yīng)遞減、隱性債務(wù)問題突顯、土地財政逐漸弱化，城投平臺不得不尋求著增量業(yè)務(wù)、增量市場。中大咨詢認(rèn)為，城投平臺的基因根植于區(qū)域的建設(shè)與發(fā)展，其轉(zhuǎn)型路徑也一定不是盲目的多元化、完全的市場化，而始終是在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中為區(qū)域建設(shè)運營提供高質(zhì)量解決方案。在城鎮(zhèn)化2.0的背景下，中大咨詢提出城投平臺實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的3個范式（存量精耕細(xì)作、拓展增量空間、延伸產(chǎn)業(yè)范疇）、總結(jié)3個關(guān)鍵能力（統(tǒng)籌規(guī)劃能力、價值轉(zhuǎn)化能力、數(shù)字化能力）與機(jī)制保障（生態(tài)模式、市場化激勵機(jī)制、全面風(fēng)險管理），雖不成體系，但以期與各位共思、共勉。

01 此輪新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)什么？

(一) 人口：深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，釋放二次人口紅利

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局、國家政府網(wǎng)、Wind、中大咨詢研究院

中國戶籍人口城鎮(zhèn)化與常住人口城鎮(zhèn)化的差距正在拉大，2021年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有46.7%，意味著有2.6億“農(nóng)村務(wù)工人員”生活在城市但戶籍在農(nóng)村。而多數(shù)城市在就業(yè)、置業(yè)、醫(yī)療、教育，甚至購車等一系列的領(lǐng)域，對非戶籍人口均有更嚴(yán)格的約束，在一定程度上導(dǎo)致非戶籍人口在收入、財富、生活水平諸多方面處于相對劣勢。無論從共同富裕人本邏輯出發(fā)還是考慮國民收入整體增長難以短期見效的客觀事實，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化都是應(yīng)有之義。在此背景下，本次《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》更大力度地強(qiáng)調(diào)對戶籍制度的改革：一是首次提出取消500萬人以上的超大特大城市年度積分落戶名額的限制。二是全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶標(biāo)準(zhǔn)一視同仁。三是全面放寬城區(qū)常住人口 300 萬至 500 萬的I型大城市落戶條件。

(二) 圈層：協(xié)調(diào)發(fā)展，縣城是新型城鎮(zhèn)化的主要載體

此輪新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)提升城市群一體化發(fā)展和都市圈同城化發(fā)展水平，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。未來城市和城市群的邊界會逐步向外延伸，中心城市的帶動作用會顯著加強(qiáng)。更為重要的是，縣城作為鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的銜接點，不僅將為中心城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、疏解人口壓力提供空間，還將發(fā)揮統(tǒng)籌作用帶動農(nóng)村的發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口就近轉(zhuǎn)換，改善鄉(xiāng)村和生態(tài)資源碎片化配置的低效問題。由此可見，在此輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中，縣城需要的并非是簡單地加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是需要基于“產(chǎn)城人”戰(zhàn)略綜合發(fā)展產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)。

(三) 基建：提高質(zhì)量，存量關(guān)注更新、增量來源于下沉

數(shù)據(jù)來源：Wind、中大咨詢研究院

以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，始終還是需要通過良好的基礎(chǔ)設(shè)施來吸引人才和承載人口，只是在建設(shè)的方向上存在結(jié)構(gòu)性差異。存量視角下，城市更新還意味著城市生態(tài)、城市功能的完善，包括城市規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、人口密度等規(guī)劃，防洪排澇能力等。老舊小區(qū)、城中村、老舊街區(qū)改造等傳統(tǒng)基建仍有必要。除此之外，智能交通、智能電網(wǎng)、智能水務(wù)等新基建將成為未來新型城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)。增量視角下，無論是出于對共同富裕、圈層平衡發(fā)展的考量還是在穩(wěn)增長宏觀目標(biāo)調(diào)控下，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通都有望進(jìn)一步推動，城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展與建設(shè)將進(jìn)一步向縣城、農(nóng)村下沉，道路建設(shè)、電網(wǎng)建設(shè)、屋頂光伏、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等基建項目將同時具備確定性與時效性。

02?如何解鎖發(fā)展新范式？

在近三十年的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府或其融資平臺會舉借債務(wù)進(jìn)行大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再通過后期的稅收和土地增值收益償還前期債務(wù)。而在這樣的土地財政中，城投平臺定位于城市建設(shè)者，主要從事市政道路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及土地開發(fā)整理、棚戶區(qū)拆遷改造等業(yè)務(wù)，收入主要來源于代建項目的政府回款、土地出讓收入的返還。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入“后半場”，傳統(tǒng)基建邊際效應(yīng)遞減、隱性債務(wù)問題突顯、土地財政逐漸弱化，城投平臺發(fā)展的新范式應(yīng)結(jié)合城市圈層特點、自身能力稟賦，圍繞存量精耕細(xì)作、增量空間拓展和產(chǎn)業(yè)范疇延伸展開。

(一) 存量精耕細(xì)作：從建設(shè)城市到運營城市

存量時代下，城投平臺的業(yè)務(wù)邏輯圍繞城市空間形態(tài)的持續(xù)完善和城市功能優(yōu)化調(diào)整來展開，通過城市更新、智慧城市運營業(yè)務(wù)實現(xiàn)“土地紅利-城市運營紅利-城市數(shù)據(jù)紅利”的紅利次級滾動。但實事求是地說，無論是城市運營還是智慧城市目前仍是藍(lán)海市場，定價機(jī)制、數(shù)據(jù)歸集、權(quán)責(zé)劃分等問題仍舊制約著盈利。因此，區(qū)域的城鎮(zhèn)化成熟度、城投平臺的實力是切換運營賽道的重要前提。在切換運營賽道的過程中，城投平臺關(guān)鍵是要解決價值共創(chuàng)、風(fēng)險分擔(dān)的問題，以期轉(zhuǎn)型能在城市運營與智慧城市配套的成熟過程中平穩(wěn)落地。

??案例：廣州城投借助區(qū)域力量，轉(zhuǎn)型智慧城市運營商

及時明確進(jìn)入戰(zhàn)略：基于自身資源能力和外部市場競爭情況，廣州城投轉(zhuǎn)型智慧城市建設(shè)運營商，以期在新型智慧城市發(fā)展重心將從建設(shè)轉(zhuǎn)到運營的早期，培育綜合能力、積累先發(fā)優(yōu)勢。

切入下游智慧城市場景及運營服務(wù)：在產(chǎn)業(yè)布局方面，廣州城投選擇集中資源切入智慧城市場景及運營服務(wù)領(lǐng)域。

進(jìn)行市屬企業(yè)資源織網(wǎng)：廣州城投進(jìn)行市屬企業(yè)資源織網(wǎng)，組建市智慧城市投資運營公司，整合多個區(qū)域交通龍頭企業(yè)在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和資金等方面的資源，圍繞智慧交通版塊建設(shè)“兩中心、兩平臺、一基地”。

(二) 拓展增量空間：從服務(wù)城市到服務(wù)城鄉(xiāng)一體化

城投平臺豐富的城市建設(shè)經(jīng)驗有效轉(zhuǎn)移，更是鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化過程中寶貴的財富和關(guān)鍵推動力量。同時，從城投平臺服務(wù)城市發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)來看，僅僅依靠政府買單的、單靠傳統(tǒng)基建的盈利模式是難以長久持續(xù)的。因此，城投平臺在基建下沉的過程中，若想實現(xiàn)“任務(wù)”到“業(yè)務(wù)”的躍遷，關(guān)鍵是要解決要素集約化發(fā)展的問題。

??案例：江西水投規(guī)模承攬政府基建項目，技術(shù)升級助力資產(chǎn)輕量化

打造標(biāo)桿項目，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)：江西水投穩(wěn)步推廣“樂平模式”，推動城鎮(zhèn)水網(wǎng)和城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)。

創(chuàng)新資本運作方式，大力整合、盤活資產(chǎn)：江西水投積極爭取中央水利基金支持，投資江西省內(nèi)水庫，全面掌握原水資源，并通過成立水庫資產(chǎn)管理公司、發(fā)展供水業(yè)務(wù)，形成長期而穩(wěn)定的收入來源。

水利工程物業(yè)化：江西水投推廣污水處理分布式一體化技術(shù)，拓展水庫維養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，打造具有科技創(chuàng)新力的市場化維養(yǎng)“橫峰模式”和服務(wù)典范。

(三) 延伸產(chǎn)業(yè)范疇：從經(jīng)營土地到經(jīng)營產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營人口

在延伸產(chǎn)業(yè)范疇的過程中，城投平臺面臨的問題是如何最大限度打開城市圈層優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，通過產(chǎn)業(yè)鏈橫向和縱向延伸挖掘新增長點，通過新模式新業(yè)態(tài)應(yīng)用突破同質(zhì)化競爭。

??案例：田園東方運營生態(tài)農(nóng)業(yè)，打通“資源”變“資金”

應(yīng)用新模式新業(yè)態(tài)突破同質(zhì)化競爭：在挖掘產(chǎn)業(yè)特點上，田園東方以特色農(nóng)業(yè)資源水蜜桃作為基礎(chǔ)進(jìn)行IP打造，在既有農(nóng)業(yè)資源基礎(chǔ)上實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈深化及優(yōu)化，通過二產(chǎn)加工和研發(fā)以文化衍生品的形態(tài)出售，提升其產(chǎn)業(yè)附加值。同時，田園綜合體以文旅為核心，整合地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)資源，通過區(qū)域土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的短期現(xiàn)金流與文旅、農(nóng)業(yè)等項目運營模塊產(chǎn)生的長期現(xiàn)金流相結(jié)合，實現(xiàn)文旅、地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)三個不同板塊之間協(xié)同發(fā)展。在該模式下，低端收入的原住民依托區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)順應(yīng)旅游發(fā)展，創(chuàng)造了高消費的旅居民，再形成常態(tài)高消費的城鎮(zhèn)新住民，圍繞著蜜桃村一圈一圈產(chǎn)生了新城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)帶，創(chuàng)造了可持續(xù)的財政收入。

建立合理的利益分配機(jī)制：陽山鎮(zhèn)桃園村民在村集體的引導(dǎo)下以自己的土地承包經(jīng)營權(quán)作為出資，入股成立股份合作社，然后由合作社將土地委托給信托公司進(jìn)行專業(yè)化管理和運營，同時信托公司對合作社成員進(jìn)行土地收益分配，農(nóng)戶可通過租金收入與經(jīng)營收益等方式獲得定期分紅；同時，農(nóng)民成為企業(yè)員工獲取勞動報酬。該模式在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的要素的集約化開發(fā)，也為引進(jìn)龍頭企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)模化經(jīng)營奠定基礎(chǔ)。

運營產(chǎn)品化形成可復(fù)制輸出的模式：長遠(yuǎn)來看，類似田園東方等擁有產(chǎn)業(yè)稟賦的公司，特別是運營產(chǎn)品化程度較高的公司可以發(fā)展更穩(wěn)健的輕資產(chǎn)模式、形成可復(fù)制輸出的模式，在精細(xì)化的選址基礎(chǔ)上，賺取規(guī)劃、設(shè)計、托管運營服務(wù)費。

03?要打造哪些關(guān)鍵能力？

無論是存量精耕細(xì)作、拓展增量空間還是延伸產(chǎn)業(yè)范疇，城投平臺高質(zhì)量發(fā)展需要強(qiáng)化統(tǒng)籌規(guī)劃能力、價值轉(zhuǎn)化能力和數(shù)字化能力，找到“可復(fù)制性、可經(jīng)營性、面向分布式的集中”的項目和業(yè)務(wù)機(jī)會。

(一) 統(tǒng)籌規(guī)劃能力

統(tǒng)籌規(guī)劃能力主要體現(xiàn)在城投平臺通過發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的經(jīng)驗優(yōu)勢、政府資源支持等優(yōu)勢，強(qiáng)化政府、產(chǎn)權(quán)人、金融機(jī)構(gòu)等多主體協(xié)作能力，對土地資源、生態(tài)資源與產(chǎn)業(yè)資源等要素進(jìn)行統(tǒng)籌和整合。具體來說，城投平臺不僅需要推動區(qū)域土地資源與生態(tài)資源集約匯集，化零為整形成塊狀合作招商和資本募集能力，以規(guī)模效應(yīng)攤平單位運營成本，還需統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)資源合作發(fā)展為價值轉(zhuǎn)化奠定基礎(chǔ)。以田園綜合體為例，能否打通從資源、資產(chǎn)到資金的鏈路，考驗的是城投平臺從規(guī)劃、開發(fā)、運營到品牌策劃的綜合能力，以及產(chǎn)業(yè)鏈的組織運營能力。

(二) 價值轉(zhuǎn)化能力

打造價值轉(zhuǎn)化能力往往需要產(chǎn)業(yè)融合來實現(xiàn)，即通過實施傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項目帶動環(huán)境改善、生態(tài)提升，進(jìn)而推動區(qū)域土地、產(chǎn)業(yè)的升值溢價；而通過導(dǎo)入?yún)^(qū)域特色產(chǎn)業(yè)等方式實施產(chǎn)業(yè)運營相關(guān)的經(jīng)營性項目有效反哺公益性項目的建設(shè)運營，保證整體的收支平衡和參與方的合理回報。

(三) 數(shù)字化能力

在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，城投平臺在城市的業(yè)務(wù)模式也無法簡單復(fù)刻到農(nóng)村。因此，城投平臺把“任務(wù)”變成“業(yè)務(wù)”的關(guān)鍵在于培育數(shù)字化能力、通過精細(xì)化的管理與技術(shù)手段改善盈利模式。例如，運用數(shù)字化手段建立覆蓋全流程的標(biāo)準(zhǔn)化運營體系提高效率等方式盤活基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、提高城鎮(zhèn)空間資源價值轉(zhuǎn)化效率，進(jìn)而實現(xiàn)面向分布式的集中。

04?機(jī)制保障要有哪些？

(一) 憑什么能做？用生態(tài)模式撬動區(qū)域資源

1.和誰建生態(tài)？

以基建下沉為例，縣級平臺公司與縣域基建并不完全對應(yīng)?？h級平臺公司作為縣域發(fā)展建設(shè)主要載體，對縣域發(fā)展更加了解，享受更多政策傾斜，在開展鄉(xiāng)村振興方面具備相對優(yōu)勢，但面臨資金緊張、人才匱乏、業(yè)務(wù)能力弱、市場化機(jī)制體系不完善等諸多問題，無法獨立承擔(dān)大體量的縣城基建。而省市級平臺以及各地方國企業(yè)、央企具有資金、技術(shù)的稟賦優(yōu)勢，但對縣域了解不足，容易項目推進(jìn)難、實際成本高和運營成效差等難題。因此，不同類型的平臺公司、企業(yè)乃至村集體需圍繞資源和能力短板，以合作共贏和創(chuàng)新發(fā)展的視角，補足自身能力。

2.用什么方式建生態(tài)？

基于對生態(tài)圈的主導(dǎo)意愿、綜合實力、對合作約束力的期望，城投平臺可以綜合利用投資模式、聯(lián)盟模式和合作模式建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。

3.內(nèi)部需要什么機(jī)制？

更進(jìn)一步，這意味著城投平臺需要具備區(qū)域資源統(tǒng)籌能力與合作伙伴統(tǒng)籌能力。在區(qū)域資源統(tǒng)籌能力的建設(shè)上，城投平臺需要圍繞項目獲取的目標(biāo),統(tǒng)籌高層面與國資委的授權(quán)管理和資源索取，與區(qū)域產(chǎn)業(yè)公司的關(guān)系維護(hù)和業(yè)務(wù)探索。在合作伙伴統(tǒng)籌能力的建設(shè)上，城投平臺需建設(shè)總部層面合作伙伴名單，統(tǒng)籌全集團(tuán)重要合作伙伴，按需賦能集團(tuán)內(nèi)公司合作資源需求。

(二) 靠什么來做？市場化的制度體系與激勵機(jī)制激發(fā)人才活力

目前，部分城投平臺未建立現(xiàn)代化企業(yè)制度與市場化激勵體制，可能存在產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明、管理不力、人浮于事等多種問題。城鎮(zhèn)化2.0的背景下，城投平臺不能只是將業(yè)務(wù)延伸到競爭性的行業(yè)領(lǐng)域中，更要求建立市場化的薪酬績效體系，推動工資總額管控、激勵體系、高管契約化管理機(jī)制及薪酬績效的創(chuàng)新，釋放人的活力。

(三) 憑什么讓做？全面風(fēng)險管理為企業(yè)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航

過去多年，城投平臺沉浸于規(guī)模的快速增長卻未能同步提升風(fēng)險管理體系。城鎮(zhèn)化2.0背景下，業(yè)務(wù)的復(fù)雜程度提升、投資手段運用的普遍性提高，疊加融資監(jiān)管趨嚴(yán)的趨勢，諸多因素都將會對城投平臺的債務(wù)風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險等提出更高的要求，城投平臺需建立健全投融資風(fēng)險管理制度，強(qiáng)化底線意識，規(guī)范經(jīng)營管理，密切關(guān)注投融資活動中存在的各種風(fēng)險，做好風(fēng)險預(yù)判、識別以及分析控制工作，制定妥善的風(fēng)險應(yīng)對措施，通過有力的風(fēng)險防控手段，為城投平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

附錄

新型城鎮(zhèn)化重點表述對比（?點擊閱讀詳情）

[1]城投平臺用于指代地方政府融資平臺。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號），地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。但在實踐層面，目前市場并沒有形成城投平臺的統(tǒng)一界定和口徑。